Pierwszy etap realizacji programu – lata (2012-2015)
Do realizacji Programu naukowo badawczego Dobra administracja WSPiA Rzeszowska Szkoła Wyższa przystąpiła w 2012 roku. W tym etapie uczestniczyło 12 gmin z dawnego województwa przemyskiego, tj. 7 gmin z powiatu jarosławskiego, 3 gminy z powiatu przemyskiego oraz 2 gminy z powiatu przeworskiego: Gmina Bircza, Gmina Chłopice, Gmina Jarosław, Miasto i Gmina Kańczuga, Gmina Laszki, Gmina Medyka, Gmina Pawłosiów, Miasto i Gmina Pruchnik, Gmina Rokietnica, Gmina Wiązownica, Gmina Zarzecze i Gmina Żurawica. Wymienione gminy wzięły udział w Programie na zasadzie dobrowolnego przystąpienia. Program został dofinansowany na podstawie Umowy zawartej pomiędzy Wyższą Szkołą Prawa i Administracji Rzeszów-Przemyśl jako Liderem Projektu oraz Ministrem Administracji i Cyfryzacji.
Środki na realizację I etapu programu pochodziły z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach projektu „Legalność, Sprawność i Dobra Praktyka Administracyjna – Warunkiem Dobrego Rządzenia”.
Szczegółowe informacje można zobaczyć pod adresem:
http://wspia.eu/uczelnia/projekty/projekty-zakonczone/dobragmina
Badania prowadzone w ramach projektu
I etap Programu miał przede wszystkim charakter naukowy. Dzięki niemu powstała rzetelna baza poznawcza dotycząca funkcjonowania gmin opierająca się na materiałach źródłowych pochodzących z gmin objętych badaniami. Przeprowadzono pogłębione badania społeczne celem zidentyfikowania charakteru interakcji zachodzących pomiędzy administracją gminną i jej odbiorcami – mieszkańcami. Zorganizowano trzy konferencje naukowe z udziałem wybitnych specjalistów – naukowców z jednej strony oraz praktyków z drugiej. Wydano monografię pt. „Samorząd gminny w świetle badań empirycznych”. Opracowano szereg materiałów badawczych, w tym raporty dla każdej z gmin. Przygotowano dla każdej gminy partnerskiej dopasowany do jej potencjału Kodeks Dobrej Administracji, a także System Monitorowania i Ewaluacji Strategii Rozwoju.
W ramach Projektu zakresy badawcze zostały usystematyzowane w trzech kategoriach: 1. Legalność, 2. Sprawność, 3. Funkcjonalność. Do każdego z tak sformułowanych kategorii badawczej przyporządkowany został jeden z trzech zespołów.
W skład każdego z nich wchodzili specjaliści z poszczególnych dziedzin funkcjonowania samorządu gminnego. W ramach poszczególnych zespołów dokonany został podział sfery badawczej według profilu naukowego i praktycznego każdego członka. Dzięki temu, badania w ramach poszczególnych zespołów prowadzone były równolegle w różnych zakresach dzięki czemu uzyskano kompleksowe wyniki.
Jednostki samorządowe, które wzięły udział w badaniu to gminy wiejskie i miejsko-wiejskie o podobnej charakterystyce społeczno-gospodarczej. W każdej gminie przeprowadzone zostały badania i dla każdej z nich opracowano odrębny komplet dokumentów – raportów badawczych.
Proces badawczy zakładał dwa etapy.
Pierwszy etap miał na celu ustalenie stanu obowiązującego w badanych jednostkach. Ich zwieńczeniem były raporty badawcze każdego zespołu o łącznej objętości sięgającej blisko 1000 stron dla każdej gminy. Raporty stanowiły analizę stanu zastanego w gminach i miały dwa zasadnicze cele.
Po pierwsze, celem partykularnym było wyłonienie obrazu organizacji i funkcjonowania każdej z badanych gmin. Wartością dodaną badań było uchwycenie słabości każdej z nich i wskazanie rozwiązań usprawniających. Raport opracowany dla każdej z gmin stanowi znakomity audyt jej administracji.
Drugim celem, mającym większy wymiar, była próba wyłonienia modelu optymalnego samorządu gminnego na podstawie najwyższych parametrów uzyskanych z poszczególnych gmin. Dane uzyskane od tych gmin w trakcie badań prowadzonych w ramach Projektu dały podstawę do ustalenia wartości składających się najwyższe mierniki wydajności w poszczególnych zakresach uwzględnionych w badaniach, a dalej do ustalenia dla tych gmin modelu optymalnego.
Łączna objętość raportów opracowanych w pierwszym etapie badawczym sięga 1000 stron znormalizowanego druku edytorskiego dla każdej gminy. W konsekwencji objętość wszystkich raportów w tym etapie jest bliska 12.000 stron.
Drugi etap miał na celu ewaluację rekomendacji wypracowanych i przekazanych w raportach z pierwszego etapu. W tym zakresie ponownie przeprowadzono badania celem ustalenia poprawy. Z badań tych także opracowane zostały raporty dla każdej gminy. W wyniku tych badań każdy zespół badawczy opracował dla każdej gminy raport ewaluacyjny. Dzięki temu powstała materia badawcza pozwalająca na prowadzenie zestawień i dalszych analiz porównawczych. To z kolei pozwoliło na formułowanie wniosków o sprawności gminy we wdrażaniu rekomendacji poprawiających administrowanie, jak i wstępne wyniki ich wdrożenia.
Przeprowadzone badania tak w fazie rozpoznawczej, jak i ewaluacyjnej stanowiły znakomity materiał poznawczy. Ich zestawienie i uogólnienie pozwoliły na zobrazowanie stanu współczesnej administracji gminnej. Uczestnicy badań – członkowie wszystkich trzech zespołów badawczych, na podstawie własnych raportów przygotowanych dla każdej gminy opracowali monografię pt. „Samorząd terytorialny w świetle badań empirycznych”.
Opracowanie stanowi interdyscyplinarne spojrzenie na problematykę organizacji i funkcjonowania małych gmin o statusie wiejskim i miejsko-wiejskim. Ujęta w niej problematyka została usystematyzowana zgodnie z założeniami badawczymi na trzy części: „Legalność administrowania gminnego, „Sprawność administrowania gminnego” oraz „Funkcjonalność administrowania gminnego”.
W rozdziale dotyczącym legalności znalazły się następujące zagadnienia: Przyczyny wadliwości uchwał rad gmin, Działalność uchwałodawcza rady gminy w zakresie spraw budżetowych, Wykonywanie władztwa planistycznego w zagospodarowaniu przestrzennym, Nadzwyczajna weryfikacja decyzji ostatecznych w działaniu organów administrujących pomocą społeczną, Rozgraniczanie nieruchomości, Zakres naruszeń prawa w sprawach pomocy społecznej – rozważania na tle wyników badań empirycznych, Legalność działalności gmin w wybranych aspektach ich aktywności – sprzedaż alkoholu, wycinka drzew i postępowanie egzekucyjne w administracji.
W rozdziale poświęconym sprawności administrowania gminnego zamieszczono następujące kwestie: Sprawność administrowania w samorządzie gminnym, Mierniki sprawności struktury organizacyjnej gminy, Wpływ działalności planistycznej na sprawność administracji publicznej, Gospodarka finansowa gmin – wybrane aspekty, Społeczny odbiór administracji publicznej, Efekty badań nad jakością administrowania na poziomie gminy.
Trzecia część omawianego opracowania, poświęcona funkcjonalności administrowania gminnego zawiera następujące treści: Założenia funkcjonalności administrowania gminnego, Proces zarządzania rozwojem na poziomie regionalnym, Dokumenty planistyczne gminy, Dokumenty strategiczne stosowane w gminie, Proces konsultacji społecznych, Badania społeczne – funkcjonowanie gminy i jej organów w opinii mieszkańców, Efekty badań funkcjonalności administrowania gminnego.
W ramach realizacji projektu zorganizowano dwie konferencje naukowe. Założeniem obu konferencji był współudział przedstawicieli środowisk naukowych i przedstawicieli instytucji publicznych. Przyjęto, że tylko wspólnie realizowana debata na temat administrowania publicznego może przynieść pożądane efekty – pozwoli podnieść jej legalność i sprawność, a także wypracować dobre praktyki. Te elementy są bowiem konieczne dla osiągnięcia kierunku dobrego rządzenia.
W ramach każdej konferencji prezentowane były wyniki prac badawczych podejmowanych przez zespoły naukowe przy udziale gmin zaangażowanych w Projekt. Miało to stanowić asumpt do konstruktywnej dyskusji na temat poprawy administrowania gminnego. Wyniki zespołów badawczych wspierały referaty przedstawicieli innych ośrodków naukowych zorientowane na aspekty funkcjonowania gmin we różnych jego przejawach.
Jedna dwudniowa konferencja naukowa pn. „Summum ius, summa iniuria – problem legalności w działaniu gminy” została zorganizowana dla podsumowania pierwszego etapu przeprowadzonych badań empirycznych w gminach partnerskich. Celem konferencji było zaprezentowanie wyników uzyskanych w wyniku analizy stanu faktycznego zastanego w gminach. Każdy zespół badawczy dokonał prezentacji swojej pracy i wypracowanych wyników. To pozwoliło na podsumowania i rekomendacje. Uzyskane w badaniach wyniki pozwoliły bowiem wyłonić słabe i mocne strony poszczególnych gmin. Dzięki naukowemu uogólnieniu można było wyłonić rozwiązania optymalne i jako rekomendowane właściwie zaprezentować w formule Konferencyjnej i poddać dyskusji uczestników. Ponadto, bardzo ważną rolą tej Konferencji była wymian doświadczeń i wypracowanie dobrych praktyk pomiędzy partnerami Projektu.
W Konferencji uczestniczyło blisko 100 osób reprezentujących zarówno środowisko naukowe, jak i konkretne instytucje sektora publicznego. Czynnymi uczestnikami Konferencji byli członkowie zespołów naukowo-badawczych. Referaty wygłosili także przedstawiciele innych ośrodków akademickich, w tym z zagranicy. Ważnym elementem Konferencji była dyskusja z udziałem nie tylko przedstawicieli nauki, lecz także praktykami, w tym reprezentantami gmin partnerskich. Wartością dodaną Konferencji były rekomendacje usprawniające administrację gminną. W ocenie uczestników nie budziła wątpliwości potrzeba prowadzenia dialogu pomiędzy środowiskiem naukowym i przedstawicielami administracji publicznej; pomiędzy walorem teoretycznym i praktycznym. Tylko taka płaszczyzna współpracy, poparta współdziałaniem w zakresie badań empirycznych i szeroką dyskusją pozwoli usprawnić administrację, w tym poprzez poszukiwanie najlepszych rozwiązań.
W układzie merytorycznym Konferencji znalazły się takie bloki, jak Gmina w obszarze zabezpieczenia praw socjalnych jednostki, Potencjał przestrzeni w działaniu gminy, Gmina – lokalna fabryka prawa, w ramach których wygłoszone zostało wiele referatów odnoszących się do problematyki administrowania gminnego ,w tym np.: „Nadzwyczajna weryfikacja decyzji ostatecznych w sprawach z zakresu pomocy społecznej”, „Legalność działania gminy w sprawach indywidualnych w obszarze pomocy społecznej”, „Działalność organów gminy w zakresie decyzji kształtujących przestrzeń”, „Gmina jako podmiot administracyjnego postępowania egzekucyjnego”, „Działalność uchwałodawcza Rady Gminy w zakresie spraw budżetowych”, czy „Działalność uchwałodawcza Rady Gminy w aspekcie ingerencji nadzorczej wojewody”. Te i pozostałe referaty, wzbudziły żywe zainteresowanie uczestników, czego wyrazem była szeroka dyskusja.
Drugą konferencją zorganizowaną w ramach Projektu była Międzynarodowa Konferencja Naukowa pn. „Dobra administracja”. Udział w niej wzięło blisko 100 uczestników, w tym znaczna część z ośrodków zagranicznych. Zainteresowanie naukowców spoza granic Polski aktywnością naukową WSPiA było tak znaczne, że formuła Konferencji przybrała wymiar międzynarodowy.
Celem konferencji było podsumowanie realizacji Projektu, ze szczególnym uwzględnieniem aspektów sprawności administrowania gminnego. W ramach programu Konferencji zaprezentowane zostały wyniki badań fazy ewaluacyjnej przez poszczególne zespoły badawcze. Dokonano podsumowań w zakresie skuteczności wdrażania rekomendacji wypracowanych w pierwszej fazie badawczej oraz ich zastosowań dla poprawy administrowania gminnego. Poddano pod dyskusję materię badawczą oraz wypracowane kierunki zmian. Szerokiej dyskusji poddano doświadczenia gmin zaangażowanych w realizację Projektu w szczególności w zakresie efektów stosowania opracowanych dla nich rekomendacji usprawniających.
W obradach udział wzięło wielu referentów. Zaprezentowane referaty, których tematyka odnosi się do funkcjonowania administracji samorządowej, a w szczególności gminnej. Spośród kilkudziesięciu referatów warto wymienić takie jak: „Postulat dobrej administracji w świetle zasad naczelnych Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.”, „Sprzężenia zwrotne – warunek dobrego rządu”, „Koordynacja jako instrument organizacji i funkcjonowania dobrej administracji”, „Działania na rzecz poprawy efektywności funkcjonowania samorządu terytorialnego w latach 1932 – 1939”, „Zarządzanie we współczesnej administracji – aspekt prakseologiczny”, „Udział społeczności lokalnej w kształtowaniu przestrzeni publicznej”, „Ewolucja przepisów kodeksu cywilnego dotyczących odpowiedzialności deliktowej jednostek samorządu terytorialnego”, „Ustawa o petycjach czy nowa procedura administracyjna”, „Przestrzeganie legalności finansów publicznych jednym z warunków finansowego funkcjonowania Dobrej Administracji”, „Dobra praktyka administracyjna a prawo jednostki do procesu”, „Dobra administracja w kontekście dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej”, „Kontrola zarządcza jako instrument dobrej administracji”, „Dobra administracja w materialnym prawie administracyjnym. Regulacje pozytywne i pominięcia normatywne”, „Nabór pracowników do administracji samorządowej”, „Obowiązki pracowników samorządowych i odpowiedzialność porządkowa z tytułu ich naruszenia” „Status Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji”. Spośród wielu referatów zgłoszonych przez uczestników zagranicznych warto zwrócić uwagę na: „Samorząd terytorialny na Ukrainie – stan i perspektywy rozwoju”, „Dobra administracja i możliwości jej realizacji na Ukrainie”, „Teoretyczne podstawy i praktyczne skutki rozwoju samorządu terytorialnego obwodu Iwano-Frankowskiego”, „Jerzy Panejko i jego wizja samorządu terytorialnego (element "dobrej administracji)”, „Wybrane problemy reformy regulacji prawnych w zakresie samorządu terytorialnego na Ukrainie”, „Nowa polityka antykorupcyjna Ukrainy: kolejna imitacja czy realne zmiany”, „Konstytucyjne zasady wzajemnego oddziaływania między administracją publiczną a społeczeństwem obywatelskim”, „Zasada równego dostępu obywateli Ukrainy do służby publicznej w organach samorządu terytorialnego”. Wszystkie zgłoszone referaty wzbudziły duże zainteresowanie uczestników. Były przyczynkiem do szerokiej dyskusji prowadzonej w wymiarze międzynarodowym, jak i na styku teorii z praktyką.
Badania w zakresie doświadczeń jednostek samorządu terytorialnego płynących z członkostwa w Unii Europejskiej.
Elementem I etapu realizacji programu Dobra administracja było przeprowadzenie badań w ramach projektu finansowanego ze środków MSZ w ramach zadania publicznego „Wsparcie samorządowego i obywatelskiego wymiaru polskiej polityki zagranicznej”, dotyczących doświadczeń samorządów lokalnych związanych z członkostwem Polski w Unii Europejskiej. Wdrażając projekt przeprowadzono badania w zakresie doświadczeń jednostek samorządu terytorialnego płynących z członkostwa w Unii Europejskiej. Objęto nimi blisko połowę jednostek samorządowych województwa podkarpackiego. Opracowano raport z badań, którego wyniki zaprezentowane zostały w ramach konferencji.
Efektem konferencji między innymi była publikacja: 10 lat doświadczeń polskiego samorządu terytorialnego w Unii Europejskiej (Przemyśl-Rzeszów 2014), w której Autorzy (m.in. 12 pracowników etatowych WSPiA) na podstawie wyników badań wskazują, w celu upowszechnienia, model dobrych praktyk służących zwiększeniu sprawności jednostek samorządowych w wykorzystywaniu możliwości jakie daje członkostwo w UE.
Omawiane badania upowszechnili także P. Niemczuk i L. Żukowski w publikacji Doświadczenia samorządów lokalnych ze współpracy międzynarodowej - na przykładzie województwa podkarpackiego w: B. Jaworska-Dębska i R. Budzisz Prawne problemy samorządu terytorialnego z perspektywy 25-lecia jego funkcjonowania ( 2016)
Szczegóły realizacji tej części pierwszego etapu programu Dobra administracja można zobaczyć pod adresem:
Działalność szkoleniowa i doradcza, studia podyplomowe.
W oparciu o ustalone w ramach procesu badawczego wnioski końcowe zostały dla każdego pracownika określone potrzeby szkoleniowo – doradcze w postaci indywidualnych planów szkoleń zawodowych (IPSZ). IPSZ były sporządzane przy udziale zespołów badawczych przy użyciu analizy zakresów czynności pracownika, jego wykształcenia, doświadczenia zawodowego, a także wypełnionych ankiet i testów kompetencyjnych - określenie stanu wyjściowego. Wdrożenie IPSZ nastąpiło poprzez organizację cyklów specjalistycznych szkoleń zawodowych. Szkolenia specjalistyczne zostały poświęcone m.in. przepisom prawa administracyjnego, finansom publicznym, zamówieniom publicznym, ochronie środowiska, funduszom UE.
Rada Naukowo-Programowa opracowała Ramowy Program Szkoleń obejmujący najważniejsze kwestie związane z administrowaniem gminnym. Zgodnie z nim odbyły się szkolenia obejmujące m.in.(dane w nawiasach obrazują frekwencję w stosunku do ogólnej ;liczny pracowników):
- poprawę legalności działań
- zarys postępowania administracyjnego (55,3% - 79,2%) - średnia 67,3%
- umowy cywilne w administrowaniu publicznym (50,0% - 52,1%) - średnia 51,1%
- pozyskiwanie i wykorzystywanie funduszy Unii Europejskiej (44,7% - 56,3%) - średnia 50,5%.
b) sprawność administrowania jako korzyść i skuteczność
-zasady tworzenia i obsługi dokumentacji urzędowej z uwzględnieniem problematyki ochrony danych osobowych (78,9% -77,1%) -średnia 78,0%
- organizacja i techniki pracy biurowej (52,1% - 71,1%) - średnia 61,6%
- e-urząd: założenia i metodyka korzystania (43,8%-55,3%) - średnia 49,6%
c) dobra administracja
-jak pracować, żeby nie zwariować- techniki walki ze stresem, wypaleniem zawodowym i funkcjonowaniem w środowisku biurowym (66,7%-72,7%) - średnia 69,8%
- czy da się i warto być dobrym urzędnikiem?- psychologiczne aspekty rozwoju zawodowego (54,2% - 76,3%) -średnia 65,3%
- skuteczna komunikacja z klientem urzędu - podnoszenie umiejętności komunikacji werbalnej i niewerbalnej- relacje z „trudnym” petentem (43,8% - 50,0%) - średnia 46,95.
Szkoleniami objęto blisko 500 pracowników partnerów z uwzględnieniem postulatów płynących z zasady równości szans. Miejscem prowadzenia szkoleń co do zasady była baza dydaktyczna WSPiA. Niektóre szkolenia, np. związane z potrzebą realizacji w warunkach wykonywania pracy uczestników szkoleń były prowadzone w siedzibach jednostek biorących udział w projekcie.
Obok szkoleń specjalistycznych drugą formą realizacji wypracowanych dla partnerów rekomendacji były studia podyplomowe. Studia na tym poziomie zostały przewidziane dla kadry kierowniczej i długoletnich pracowników urzędów gmin. Szczegółowy program studiów został przygotowany w oparciu o ustalone potrzeby szkoleniowe. Miejscem prowadzenia studiów podyplomowych były jednostki bazy dydaktycznej WSPiA.
Studia odbywały się w dwóch edycjach. Profil każdej z nich został dopasowany do specyfiki administrowania gminnego. Rada Naukowo-Programowa opracowała Ramowy Program Studiów Podyplomowych obejmujący w ramach poszczególnych edycji przedmioty pogrupowane w bloki następujące bloki tematyczne:
- zarządzanie zasobami ludzkimi,
- zarzadzanie mieniem komunalnym,
- formalno-prawne aspekty gospodarowania gminnego
- zamówienia publiczne.
W ramach Projektu przewidziane zostały zróżnicowane działania służące poprawie administrowania w gminach zaangażowanych do jego realizacji. Jednym z takich działań w ramach pierwszego etapu realizacji programu były usługi doradcze.
Podstawowym założeniem tego działania było umożliwienie kontaktu z każdym pracownikiem struktury administracyjnej gminy celem poddania konsultacji sfer ich aktywności. Celem usprawnienia tego działania przyjęto, że usługi doradcze powinny być realizowane w jednostkach organizacyjnych wskazanych przez zainteresowane gminy. Do realizacji usług doradczych zostali zaangażowani specjaliści z różnych sfer funkcjonowania administracji gminnej. Byli to specjaliści z zakresu procedur stosowanych w gminie, od procedury administracyjnej, poprzez cywilną i egzekucyjną, na legislacyjnej skończywszy. Ponadto, usługi doradcze świadczone były w zakresie finansowym i to w wymiarze zarówno prawnym, jak i ekonomicznym. Zaangażowani do realizacji usług doradczych specjaliści na co dzień zajmują się zagadnieniami wrażliwymi dla administrowania gminnego, jak np. pomoc społeczna, świadczenia rodzinne, prawo wodne, gospodarowanie mieniem w tym np. dróg publicznych, tworzenie i wykonywanie budżetu, organizacja miejsc pracy i struktur organizacyjnych, czynności kancelaryjne, ochrona środowiska, fundusze unijne i inne.
Kodeks Dobrej Administracji
Kolejnym zadaniem realizowanym w ramach Programu Dobra Administracja było opracowanie i wdrożenie Kodeksu Dobrej Administracji (KDA). Nowatorskość tego działania podkreśla fakt, że KDA został przygotowany indywidualnie dla każdej gminy objętej Programem z uwzględnieniem jej specyfiki i potencjału. Wzorcem dla tak opracowanego dokumentu był Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Postanowienia wzorcowego Kodeks Dobrej Administracji spowodowały wzrost zaufania obywatela do administracji samorządowej, zadowolenie mieszkańców z pracy urzędu i jego agend oraz kreowanie właściwego modelu etycznego pracownika samorządowego. Wprowadzenie postanowień Kodeksu w życie polegało m.in. na tworzeniu propozycji zmian w obowiązujących aktach statutowych i organizacyjnych gmin. Dla potrzeb właściwego wdrożenia Kodeksu Dobrej Administracji w poszczególnych gminach, większość pracowników została objęta szkoleniem na temat treści, zasad funkcjonowania Kodeksu i jego stosowania w codziennej praktyce administracyjnej.
Proces wdrażania Kodeksu został poddany monitorowaniu. Z jednej strony stanowiło to motywację dla urzędników poddanych ocenie, z drugiej pozwoliło na identyfikację słabych i mocnych stron Kodeksu, co jest wykorzystywane w kolejnych etapach realizacji Programu.
