Samorząd gminny w świetle badań empirycznych
Wprowadzenie
Samorząd terytorialny to podstawowe rozwiązanie ustrojowe współczesnego państwa. Stanowi konieczny warunek demokra-tycznej formy sprawowania władzy. Współczesny samorząd tery-torialny jest efektem długiej ewolucji. W aktualnym znaczeniu – jako myśl polityczna i instytucja prawna – samorząd terytorialny pojawił się w państwach europejskich z końcem XVIII w. W kolej-nym stuleciu stał się w krajach Europy Zachodniej niemal po-wszechnie występującą postacią zdecentralizowanej, uspołecz-nionej i demokratycznej władzy lokalnej1. Decydujące znaczenie dla rozwoju teorii i praktyki samorządu terytorialnego miała fran-cuska i pruska myśl teoretyczna2.
W nauce polskiej idea samorządu terytorialnego kształtowała się w okresie międzywojennym. Największy wpływ na jej teore-tyczne ujęcie wywarli T. Bigo i J. Panejko. Różniąc się poglądami co do jego istoty, budowali przeciwstawne wizje teoretyczne. Koncepcja upodmiotowionego samorządu terytorialnego T. Bigo, określana w nauce jako ujęcie naturalistyczne, zyskała prymat po 1990 r. i stała się punktem wyjścia do konstytucyjnej i ustawowej regulacji tej instytucji w okresie transformacji. W myśl tych zało-żeń, samorząd terytorialny jest korporacją (związkiem publiczno-prawnym) wyposażonym przez prawo w osobowość prawną sce-dowaną przez państwo3. Z kolei państwo nie jest podmiotem tych praw i obowiązków, które tworzą jego zakres działania. Wykony-wanie tego rodzaju praw jest samodzielną (suwerenną) działalno-ścią samorządu terytorialnego, zatem wykonując te prawa, nie działa za państwo, lecz wykonuje prawa własne4. Idea natural-nych praw samorządu terytorialnego, w ramach których władz-two gminy wywodzono z prawa naturalnego, została jednak od-rzucona zarówno przez doktrynę i prawodawstwo. Powszechną akceptację zyskała teoria państwowa J. Panejki. Zgodnie z jej zało-żeniami, samorząd terytorialny jest opartą na przepisach ustawy, zdecentralizowaną administracją państwową, wykonywaną przez lokalne organy niepodległe hierarchicznie innym organom, samo-dzielne w granicach ustawy i ogólnego porządku prawnego5.
Współcześnie samorząd terytorialny postrzegany jest jako korporacja mieszkańców określonego obszaru, wyodrębniona or-ganizacyjnie oraz prawnie, zarówno w sferze prawa cywilnego jak i publicznego, demokratycznie zorganizowana, powołana do sa-modzielnego, podlegającego ochronie sądowej, wykonywania ad-ministracji publicznej (działania na rzecz dobra wspólnego) po-przez szeroko rozumiane zaspokajanie potrzeb zbiorowych w for-mach właściwych organom państwa, z możliwością władczej inge-rencji w sferę przekazanych uprawnień wyłącznie w przypadkach określonych ustawą6. Obecny samorząd terytorialny uznać można za dojrzałą formę ustrojową decentralizującą administrację publiczną. W 2005 roku mija ćwierćwiecze reaktywowania samorządu terytorialnego w Polsce. Pierwszym krokiem w ramach tego procesu było powo-ła nie do życia samorządu gminnego.
Symboliczny – ćwierćwieczny okres funkcjonowania samorzą-du gminnego skłania do głębszej refleksji. Tym bardziej, że problematyka samorządu terytorialnego znalazła się ostatnimi czasy na marginesie zainteresowań i badań naukowych. I zasadniczo nie chodzi o mniejsze zainteresowanie doktrynalno-teoretyczne tymi zagadnieniami, ale o działania badawcze wykorzystujące warsztat empiryczny. Brak tego rodzaju podejścia do badań nad samorzą-dem terytorialnym, przy jednoczesnej świadomości ich potrzeby, stało się podstawą do podjęcia trudu badań empirycznych nad samorządem terytorialnym, a ich rezultatem jest niniejsze opra-cowanie stanowiące teoretyczne uogólnienie wniosków wynikają-cych z badań realizowanych w ramach projektu „Legalność, Sprawność i Dobra Praktyka Administracyjna – Warunkiem Do-brego Rządzenia” dofinansowanego w ramach Programu Opera-cyjnego Kapitał Ludzki ze środków Europejskiego Funduszu Spo-łecznego.
Badaniami objęto 12 gmin wiejskich i miejsko-wiejskich. Ce-lem takiego działania było przeprowadzenie analizy funkcjono-wania tych jednostek samorządowych w trzech zakresach: legal-ności, sprawności i funkcjonalności administracji gminnej. Efek-tem badań były trzy raporty o łącznej objętości blisko 1000 stron, opracowane indywidualnie dla każdej uczestniczącej w projekcie gminy. Wyniki badań przeprowadzonych w tych samych zakre-sach w poszczególnych gminach pozwoliły na przedstawienie pewnych zjawisk z zakresu administrowania i sformułowanie wniosków wynikających z opisanych zjawisk. Powstałe w ten spo-sób opracowanie stanowi swoisty obraz stanu wybranej admini-stracji gminnej po 25 latach jej funkcjonowania.
Nie jest to obraz reprezentatywny dla wszystkich polskich gmin. Przedstawienie takiego uniwersalnego modelu administra-cji gminnej byłoby trudne, o ile w ogóle możliwe. Zróżnicowanie gmin jest obecnie tak znaczne, że szczegółowe założenia modelo-wego ujęcia mogłyby być niemożliwe do zrealizowania dla jed-nych, albo niewystarczające dla innych. To narzucałoby koniecz-ność prowadzenia analizy na dość dużym poziomie ogólności, a przez to nieprecyzyjnie, bo bez możliwości odniesienia tak sta-wianych tez do wszystkich przypadków. To z kolei mogłoby prowadzić do rozbieżności w interpretacji badanych zjawisk, a w kon-sekwencji do dalszego ich różnicowania. Ocena stanu funkcjono-wania konkretnej gminy i porównanie tych ustaleń z modelem optymalnym opartym na uniwersalnych założeniach byłaby ska-zana na niepowodzenie.
Natomiast możliwe jest podęcie próby ustalenia takiego opty-malnego modelu dla określonej grupy gmin podobnych i analiza na tej podstawie relacji istniejących w każdej z nich z punktu wi-dzenia założeń wyjściowych badanego zjawiska, uwzględniają-cych najwyższe i najniższe parametry. Model taki nie ma wyłącz-nie waloru teoretycznego, lecz przede wszystkim będąc konse-kwencją badań empirycznych, daje podstawę do oceny zjawisk związanych z procesem administrowania w gminach.
Takie założenie realizuje niniejsze opracowanie. Przedstawia wyniki badań przeprowadzonych w konkretnej grupie gmin o zbli-żonym charakterze. Ich wyniki zostały uogólnione i teoretycznie przedstawione w rozważaniach poszczególnych autorów, które zostały poświęcone różnym aspektom aktywności administracji gminnej. Pomimo, że nie jest to obraz uniwersalny i w pełni reprezentatywny dla całego samorządu gminnego, to jednak jego ele-menty zachowują aktualność dla wielu polskich gmin
